دلایل موفق نبودن احکام برنامه ششم توسعه در مدیریت تالاب‌ها در بررسی مرکز پژوهش های مجلس
احیای تالاب‌ها در محاق
برنامه ششم توسعه، دولت را مکلف کرده بود که تالاب‌های بحرانی و در معرض تهدید کشور را حداقل 20 درصد احیا کند. اما اکنون نتایج بررسی 13 تالاب مهم کشور نشان می‌دهد، فقط 23 درصد از هدف برنامه ششم توسعه محقق شده است. مرکز پژوهش‌های مجلس با بررسی این موضوع به این نتیجه رسیده که علاوه بر شفاف نبودن هدف احیای 20 درصدی تالاب‌ها، مشکل اینجاست که اسناد تخصیص تالاب‌ها و حریم بستر آنها هنوز نهایی نشده و وزارت نیرو نیز عملکرد شفافی در زمینه تخصیص حقابه‌های محیط زیستی نداشته است. از سوی دیگر با وجود سه نهاد ملی متولی مدیریت و احیای تالاب‌های کشور، نقصی ساختاری مانع از احیای تالاب‌ها شده است.
رخدادشهر: این مطالعه که در گروه محیط زیست و منابع طبیعی دفتر مطالعات زیربنایی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی تهیه شده به بررسی عملکرد «احکام برنامه ششم در خصوص حفاظت، احیا، مدیریت و بهره‌برداری مناسب از تالاب‌های کشور (جزء «ب» ماده (38) برنامه ششم)» می‌پردازد. مطابق جزء «ب» ماده (38) قانون برنامه ششم توسعه، دولت مکلف شده تالاب‌های بحرانی و در معرض تهدید کشور را حداقل 20 درصد احیا کند.
در گزارش ارزیابی عملکرد حفاظت و احیای تالاب‌های ایران، ویژگی‌های 13 تالاب بررسی شده است؛ ارومیه، شادگان، بختگان-طشک، هورالعظیم، هامون، گاوخونی، میانکاله، امیرکلایه، انزلی، مهارلو، جازموریان، صالحیه، میقان. این تالاب‌ها 1,720,431 هکتار از وسعت تالاب‌های کشور را به خود اختصاص داده‌اند که 3/70 درصد مساحت آن نیز در کنوانسیون رامسر ثبت شده است. این مطالعه می‌گوید در صورت ارزیابی هدف احیای حداقل 20 درصد از کل سطح تالاب‌های بحرانی در طول دوره اجرای برنامه ششم توسعه، برای تحقق کامل هدف برنامه باید سطح آبی تالاب‌های بحرانی از میانگین 59/23 درصد در طول دوره اجرای برنامه پنجم توسعه به 59/43 درصد در طول دوره اجرای برنامه ششم توسعه افزایش می‌یافت.
در حال حاضر سه نهاد ملی متولی مدیریت و احیای تالاب‌های کشور هستند که بعضا با صدور دستورات غیرهمسو یا متناقض، در روند مدیریت و احیای تالاب‌ها اختلال ایجاد می‌کنند. این سه نهاد عبارتند از شورای عالی آب، ستاد ملی هماهنگی و مدیریت تالاب‌های کشور، کارگروه ملی سازگاری با کم‌آبی
هدف 23 درصد محقق شد
نتایج این بررسی نشان می‌دهد به طور میانگین در این پنج سال، 22/28 درصد از سطح این تالاب‌ها مرطوب و دارای پهنه آبی بوده است. در مقایسه با میانگین 6ساله طول دوره اجرای برنامه پنجم توسعه با عدد سطح آبی 59/23 درصد یک افزایش 63/4 واحد درصدی داشته است. به عبارتی 23 درصد از هدف برنامه ششم توسعه محقق شده است.
به منظور ارزیابی عملکرد دوره برنامه ششم توسعه، در سال پایانی این نسبت به سال پایانی برنامه پنجم توسعه (سال مبنا)، سطح 13 تالاب حائز اهمیت کشور، 56/1 درصد افزایش داشته است. این میزان برای طول دوره اجرای برنامه پنجم توسعه کشور 88/33 درصد کاهش و برای طول دوره اجرای برنامه چهارم توسعه، 46/10 درصد کاهشی بوده است. از جهت ابزار ارزشیابی عملکرد برنامه ششم در قیاس با دو برنامه توسعه قبلی بسیار مطلوب ارزشیابی می‌شود.
این مطالعه می‌گوید از آنجا که 711,378 هکتار در تابستان سال 1383 طی یک دوره 12ساله پس از برنامه چهارم و پنجم توسعه با کاهش تجمعی 41 درصدی به 421101 هکتار رسیده بوده، عملاً توقف روند کاهش و افزایش اندک طی برنامه ششم توسعه همچنان نتوانسته است به رسیدن شرایط تالاب‌های کشور به شرایط پایداری کمک شایانی کند و عملاً شرایط 13 تالاب حائز اهمیت کشور را در یک وضعیت تثبیت حفظ کرده است.
تالاب‌های بدون برنامه
بر اساس بررسی مرکز پژوهش‌های مجلس از میان این 13 تالاب، تالاب‌های هورالعظیم، گاوخونی، امیرکلایه، مهارلو، جازموریان و صالحیه، هنوز برنامه عمل حفاظت، احیا، مدیریت و بهره‌برداری مناسب ندارند. در این مطالعه آمده است: «از بین 6 تالاب در لیست مونترو، همچنان نیاز محیط زیستی تالاب بختگان به تصویب نرسیده که همزمان این اقدام نیز در اولویت باید قرار داده شود. تدوین و تصویب نشدن برنامه زیست‌بومی تالاب گاوخونی از بین رامسرسایت‌های ایران از بالاترین اولویت برخوردار است. در مرحله بعد از بین تالاب‌های دارای کانون تولید گردوغبار بدون برنامه زیست‌بومی به‌ترتیب تالاب‌های هورالعظیم، دریاچه نمک (دریاچه نمک، حوض سلطان، مره)، جازموریان، مهارلو و ارژن نیز باید در اولویت تدوین و تصویب برنامه زیست‌بومی قرار گیرند. همزمان تعیین نیاز محیط زیستی تالاب‌های جازموریان، میقان، مهارلو، پریشان و ارژن نیز در اولویت است.»
این مطالعه در نهایت 5 چالش را درباره احیای تالاب‌ها شناسایی کرده که نبود شفافیت در تدوین هدف، اولین آنهاست: «احیای حداقل 20 درصدی تالاب‌ها، هدفی غیرقابل اندازه‌گیری و سنجش است و مراد قانونگذار از وضع این بند مشخص نیست. یکی از الزامات مهم در تبیین اهداف، شفاف، روشن و قابلیت سنجش و دستیابی به هدف است که باید حتما در تدوین برنامه هفتم این مهم را لحاظ کرد.»
مورد دوم چالش متولی محاسبه نیاز آبی تالاب است. «تعیین نیاز آبی محیط زیستی تالاب‌ها و تخصیص به موقع و به اندازه حقابه محیط زیستی تالاب‌ها از مهم‌ترین بسترهای دستیابی به وضعیت پایدار در مدیریت و احیای تالاب‌ها به شمار می‌روند.» طبق این بررسی ماده 2 قانون حفاظت، احیا و مدیریت تالاب‌های کشور (متولی سازمان حفاظت محیط زیست معین شده) و ماده 25 قانون هوای پاک (متولی سازمان حفاظت محیط زیست و وزارت نیرو معرفی شده) که هر دو در سال 1396 تصویب شده‌اند، به تعیین متولی برای استخراج نیاز آبی محیط زیستی تالاب‌ها اشاره دارد. بر اساس اصول حقوقی، قانون مؤخر مجری است و در این مورد هم با توجه به اینکه قانون هوای پاک دیرتر تصویب شده، باید ملاک عمل قرار گیرد.
چندین نهاد تصمیم‌گیر و نقص در عملکرد
عدم تخصیص مناسب حقابه توسط وزارت نیرو سومین چالش است. گزارش مرکز پژوهش‌ها می‌گوید: «وضعیت بارش سالیانه در سه سال آبی اخیر، به‌ترتیب ترسالی، نرمال و خشکسالی بوده است که گویای نوسانات شدید آب و هوایی در کشور و لزوم برنامه‌ریزی پویا با توجه به این شرایط متغیر است. متاسفانه هنوز اسناد تخصیص تالاب‌ها و حریم بستر آنها نهایی نشده و وزارت نیرو نیز عملکرد شفافی در زمینه تخصیص حقابه‌های محیط زیستی نداشته است. این در حالی است که آیین‌نامه اجرایی جلوگیری از تخریب و آلودگی غیر قابل جبران تالاب‌ها مصوب 27/11/1397 عنوان می‌دارد که تخصیص حقابه محیط زیستی پس از شرب، اولویت دوم در تخصیص منابع آبی است. حال آنکه وزارت نیرو عموما پس از تامین آب مورد نیاز برای شرب، با اولویت تامین آب مورد نیاز در بخش کشاورزی و صنعت اقدام می‌کند و آب باقیمانده را در زمان نامناسب به طبیعت اختصاص می‌دهد.»
چهارمین چالش هم تعدد نهادهای بالادستی تصمیم‌گیری است. بر اساس این مطالعه مراجع متعدد تصمیم‌گیری و عدم تعریف گردش کار شفاف، به عنوان یک نقص ساختار مانع از دستیابی به اهداف احیا و مدیریت مطلوب تالاب‌ها در کشور است. در حال حاضر سه نهاد ملی متولی مدیریت و احیای تالاب‌های کشور هستند که بعضا با صدور دستورات غیرهمسو یا متناقض، در روند مدیریت و احیای تالاب‌ها اختلال ایجاد می‌کنند. این سه نهاد عبارتند از شورای عالی آب، ستاد ملی هماهنگی و مدیریت تالاب‌های کشور، کارگروه ملی سازگاری با کم‌آبی.
بر اساس بررسی مرکز پژوهش‌های مجلس از میان این 13 تالاب، تالاب‌های هورالعظیم، گاوخونی، امیرکلایه، مهارلو، جازموریان و صالحیه، هنوز برنامه عمل حفاظت، احیا، مدیریت و بهره‌برداری مناسب ندارند
علاوه بر اینها نقص در سازمان انجام کار پنجمین چالش است و به تداخلات و تعارضات بین دستگاهی سازمان حفاظت محیط زیست به عنوان متولی اصلی امر مدیریت و احیای تالاب‌ها اشاره دارد. در این بخش مشکلات ساختاری سازمان انجام کار در دو دسته طبقه‌بندی شده: «برون‌سازمانی: مالکیت حقوقی حد حریم و بستر تالاب‌ها در اختیار وزارت نیرو و سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری است. درون‌سازمانی: تداخل مسئولیت درباره تالاب‌هایی که در زمره مناطق چهارگانه حفاظت‌شده سازمان حفاظت محیط زیست نیز قرار گرفته‌اند، بین معاونت محیط زیست دریایی و تالاب‌ها و معاون محیط طبیعی و تنوع زیستی سازمان و همچنین از سوی دیگر با دفتر آب و خاک به شکل مستقل ذیل معاونت محیط زیست انسانی منجر به عدم هماهنگی درون‌سازمانی به‌منظور اتخاذ سیاست واحد در حوزه مدیریت تالاب‌ها شده است. این امر همچنین در نحوه هزینه‌کرد اعتبارات موضوع تالاب‌ها در این سازمان سردرگمی ایجاد کرده است.»
راهکار چیست؟
از آنجا که برنامه هفتم توسعه در حال تدوین است، این تحقیق در نهایت راهکارهایی را برای رفع این چالش‌ها. درباره عدم شفافیت در تدوین، راه پیشنهادی هدفگذاری شفاف، کمّی، پویا معطوف به واقعیات اقلیمی و توانمندی کشور و قابل اندازه‌گیری در برنامه هفتم است؛ به‌نحوی که ارزیابی و ارزشیابی تحقق اهداف برنامه در پایان اجرای برنامه به‌صورت واضح قابل کمّی‌سازی باشد. در مرحله دوم درباره متولی محاسبه نیاز آبی تالاب، گفته شده: «تعیین متولی نیاز آبی محیط زیستی تالاب‌ها صرفا در قانون حفاظت، احیا و مدیریت تالاب‌های کشور که قانون جامع در این زمینه است، تعیین تکلیف شود. لذا باید این مهم با اصلاح قانون هوای پاک (و در صورت لزوم اصلاح قانون حفاظت، احیا و مدیریت تالاب‌های کشور) پیگیری شود.»
پیام ما نوشت، درباره مشکل عدم تخصیص مناسب حقابه توسط وزارت نیرو، پیشنهاد شده که آیین‌نامه مربوطه برای سه شرایط ترسالی، نرمال و خشکسالی بازنویسی شود و سناریوی تخصیص برای هر تالاب (اعم از زمان و حجم) تدوین شود تا سهم هر یک از مصارف با توجه به کمبود یا ازدیاد منابع آبی مشخص شود. درباره تعدد نهادهای تصمیم‌گیر گفته شده: «پیشنهاد می‌شود یک مرحله کارگروه ملی سازگاری با کم‌آبی به کمیته تخصصی شورای عالی آب تغییر ماهیت داده شود. در مرحله بعدی نیز شیوه‌نامه مربوط به تبیین نقش و جایگاه ستاد تالاب‌ها در موازات یا ذیل شورای عالی آب اقدام شود.»
این مطالعه در آخر درباره نقص در سازمان انجام کار می‌گوید: «در بخش برون‌سازمانی باید با تجمیع اختیارات در سازمان حفاظت محیط زیست، مالکیت و مسئولیت تالاب‌های کشور در این سازمان تجمیع شود. در بخش درون‌سازمانی نیز مدیریت کنونی تالاب‌ها در سه اداره کل مستقل (تالاب- زیستگاه‌ها و آب و خاک) در سه معاونت مستقل منجر به حداکثرسازی انشقاق فعالیت‌ها با اهمیت موضوع حفاظت از تالاب‌ها شده است. تجدید ساختار سازمان حفاظت محیط زیست می‌تواند به تمرکز فعالیت‌های مرتبط با مدیریت تالاب‌ها در یک معاونت و طریق اولی در یک اداره کل منتج شود تا تمرکز تصمیم‌گیری و قدرت اجرایی فراهم شود.»
انتهای پیام/
