خطر زوال «ارزیابی محیط زیستی»

«دیده‌بان ارزیابی محیط زیستی»، رویکرد برنامۀ هفتم توسعه در قبال ارزیابی محیط زیستی طرح‌های توسعه (EIA) را نگران‌کننده و ازبین‌برندۀ ماهیت اصلی ارزیابی می‌داند. درحالی‌که براساس مطالعات، مراحل اصلی فرآیند EIA در ایران به‌درستی انجام نمی‌شود و ناکارآمدی در وجوه مختلف آن وجود دارد و هر چندوقت‌ یک‌بار نیز مصادیق آن را در پروژه‌های بحث‌برانگیزی چون پتروشیمی میانکاله می‌بینیم.

رخدادشهر: در خلأ مشارکت نهادهای تخصصی و عموم ذی‌نفعان، نه‌تنها EIA، بلکه ارزیابی راهبردی محیط زیستی طرح‌ها (SEA) نیز در ماده 22 برنامهٔ هفتم توسعه به «مجوزدهی» تقلیل داده شده است. دیده‌بان ارزیابی محیط زیستی که ذیل «مدرسۀ توسعۀ پایدار» دانشگاه صنعتی شریف فعالیت می‌کند، بر این باور است که سازمان محیط زیست با کاستی‌های ظرفیتی و موانع موجود به‌تنهایی نمی‌تواند در دو مقولۀ EIA و SEA تصمیم‌گیر، راهبر و یا صاحب امضای طلایی باشد و این فرایندِ غیرمشارکتی و غیرشفاف، تهدیدی برای آیندۀ ارزیابی محیط زیستی در ایران خواهد بود.

یکی از اقداماتی که از حدود 50 سال پیش در کشورهای مختلف و در سطح سیاستی برای کمک به حفاظت از محیط زیست در پروژه‌های عمرانی و توسعه‌ای مورد توجه قرار گرفت، بحث «ارزیابی اثرات محیط زیستی» (Environmental Impact Assessment) یا EIA بوده است. در ایران و از اوایل دهۀ 70 شمسی، این موضوع با طرح در قالب قوانین برنامه‌های توسعۀ کشور به یک موضوع جدی در سطح سیاستگذاری تبدیل شد؛ با این‌حال براساس نتایج گزارش جامع تحلیلی-سیاستی آسیب‌شناسی نظام ارزیابی محیط زیستی در ایران كه در همکاری مشترک پژوهشكدۀ سیاستگذاری دانشگاه شریف و مركز بررسی‌های استراتژیك ریاست‌جمهوری و پس از دو سال کار پژوهشی عمیق در بهمن‌ماه 1401 رونمایی شد، ارزیابی محیط زیستی در ایران آنقدر مشکل دارد که باید گفت فقط ناقص نیست، بلكه اساساً غلط فهمیده شده است و غلط اجرا می‌شود! بنابراین، نه‌تنها به بهبود كیفیت محیط زیست نمی‌انجامد كه به مانعی برای نظام توسعۀ كشور نیز تبدیل شده است.

در پیش‌نویس برنامۀ هفتم توسعه كه توسط دولت و بدون مشورت کافی با متخصصان و ذی‌نفعان کلیدی EIA تهیه و به مجلس شورای اسلامی ارسال شد، شاهد بدعتی جدید هستیم كه همۀ امیدها به اصلاح سیستم ناكارآمد ارزیابی محیط زیستی در ایران را پس از حدود سه دهه ناکارآمدی به ناامیدی تبدیل كرده است.

هیچ قانونی برای ارزیابی محیط زیستی در ایران که مصوب مجلس شورای اسلامی باشد، نداریم. آئین‌نامۀ مصوب دولت نیز به خواست سازمان حفاظت محیط زیست و با تفسیر معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری به كنار گذاشته شده است.

ناكارآمدی سه‌وجهی «قانونی»، «نهادی» و فرآیندی در نظام ارزیابی محیط زیستی منجر به این شده است كه ارزیابی محیط زیستی در ایران عملاً از یك «فرآیند برای بهبود تصمیم‌‌گیری مشارکتی و آگاهانه» به یك «فعالیت مجوزدهی محیط زیستی» تقلیل داده شود. «مجوزی» كه صدور یا عدم صدور آن هر از گاهی به تیتر اول رسانه‌ها تبدیل می‌شود. پتروشیمی میانكاله، سد چم‌شیر، راه‌آهن رشت-آستارا، انتقال آب دریای خزر به سمنان و انبوهی مصادیق دیگر از ناكارآمدی نظام ارزیابی محیط زیستی نمونه‌های آشنای این پدیده هستند.

وجه قانونی

در وجه «قانونی» ناکارآمدی، باید گفت ما هیچ قانونی برای ارزیابی محیط زیستی در ایران که مصوب مجلس شورای اسلامی باشد، نداریم. آئین‌نامۀ مصوب دولت نیز به خواست سازمان حفاظت محیط زیست و با تفسیر معاونت حقوقی ریاست جمهوری به كنار گذاشته شده است. ضعف جدی چارچوب حقوقی به گونه‌‌ایست كه بازیگران فعلی نظام ارزیابی در ایران (اعم از كارفرمایان پروژه‌‌ها، مشاوران، سازمان حفاظت محیط زیست، دستگاه‌‌های اجرایی و …) به‌راحتی در این زمینِ بی‌قانون می‌توانند تاخت‌وتاز کنند.

وجه نهادی

در وجه «نهادی» ناکارآمدی، سازمان حفاظت محیط زیست به‌دلیل ضعف جدی ظرفیتی (منابع انسانی و مالی) در طی سه دهۀ گذشته، خواسته یا ناخواسته مروج فهم نادرست از ارزیابی (تقلیل به مجوزدهی) شده است و با سبدی از مسائل روبه‌روست. انگیزه، پویایی و تحرك لازم برای ارتقای دانش و رعایت اصول و ارزش‌های EIA (نظیر شفافیت، مشاركت عمومی، پاسخگویی و…) نیز در این سازمان کمرنگ شده است. همچنین، به‌دلیل عدم مشاركت مؤثر متخصصان و ذی‌نفعان مختلف، توان سازمان حفاظت محیط زیست در بررسی و تصمیم‌گیری منطقی و علمی دربارهٔ ملاحظات محیط‌زیستی طرح‌‌ها و پروژه‌‌های مختلف از شاخه‌‌های متنوع صنعت کاهش پیدا کرده است. از طرفی دیگر، این سازمان در بعضی پروژه‌های دارای اثرات مهم بر محیط‌زیست، از اهمیت ضرر و زیان و تخریب محیط زیست غافل می‌ماند و از طرف دیگر، بعضی پروژه‌های بدون تأثیرات مهم بر محیط‌زیست را وارد فرآیند غلط ارزیابی محیط‌زیستی می‌کند. این فرایند تنها باعث تأخیر و گرانتر تمام‌شدن پروژه‌ها می‌شود.

وجه فرایندی

در وجه «فرآیندی» ناکارآمدی، مراحل اصلی فرآیند EIA در ایران یا اجرا نشده است، یا غلط اجرا می‌شوند. مراحلی از قبیل دامنه‌یابی اثرات طرح، بازنگری بیرونی مطالعات و مرحلۀ پیگیری و پایش محیط‌ زیستی اساساً انجام نمی‌شود. مراحل دیگر فرآیند از قبیل غربالگری پروژه‌ها، ارزیابی، پیش‌بینی و مدیریت كاهش اثرات، تدوین و انتشار گزارش، بازنگری داخلی و تصمیم‌گیری نیز به طرق اشتباه انجام می‌شود. مهمتر از همه، این رویۀ درحال اجرا، از ویژگی‌های ذاتی فرآیند ارزیابی شامل شفافیت، مشاركت عمومی و پاسخگویی بی‌بهره است. بنابراین، نام این رویه را هر چیزی جز «فرآیند ارزیابی محیط‌زیستی» می‌توان گذاشت.

ریل‌گذاری خطرناک ماده ۲۲ برنامۀ هفتم

حال در چنین شرایطی و در فرصت مهمی كه برنامۀ هفتم برای نجات نظام ارزیابی در اختیار كشور قرار می‌دهد، دولت با نگارش مادۀ 22 در برنامۀ هفتم، بدون مشورت با ذی‌نفعان دولتی و غیردولتی، متنی غیركارشناسی و مملو از اشتباهات كلیدی را درخصوص EIA و SEA به مجلس ارسال کرده است. ماده 22 به‌دلایلی كه در پی می‌آید یك فرصت‌سوزی و ریل‌گذاری خطرناك برای ارزیابی محیط‌ زیستی در ایران است كه مضرات و تبعات منفی آن گریبانگیر محیط‌زیست و کشور خواهد شد.

در بند الف ماده 22 بدعت جدیدی گذاشته شده و برای اولین‌بار در تاریخ برنامه‌های توسعۀ كشور، تعیین تكلیف پروژه‌های بزرگ توسعه‌ای (به عبارتی «مجوز») صرفاً در اختیار سازمان حفاظت محیط‌زیست گذاشته شده است. این درحالیست كه تا قبل از برنامۀ ششم، این مهم برعهدۀ یك كارگروه بود. البته، به‌دلیل ابهام متن برنامۀ ششم، سازمان محیط‌زیست از سال 1396 با ارائۀ تفسیر خاص از متن (بند غ ماده 38 برنامۀ ششم)، تصمیم‌گیری در این خصوص را منحصراً در اختیار خود قرار داده بود. براساس تجربۀ همین مدت، به‌زعم بسیاری از دغدغه‌مندان، یك مجوز بی‌ضابطه (امضای طلایی) درون سازمان حفاظت محیط‌ زیست ایجاد شد كه نه به نفع محیط‌زیست و نه به نفع نظام توسعۀ كشور است.

تمامی رویۀ ناکارامد موجود EIA، به نوعی در داخل یك تاریكخانه قرار گرفت كه گزارش‌های EIA در آن محرمانه تلقی می‌شوند! و به بهانه‌های واهی، از اصول بدیهی شفافیت و مشاركت عمومی پرهیز می‌شود. در شرایطی كه مردم، سمن‌های محلی و ملی، كارشناسان و دانشگاهیان و علاقه‌مندان به محیط‌ زیست كشور امكان ورود به مراحل این رویه را ندارند، این سازمان حفاظت محیط‌ زیست است كه به‌تنهایی تصمیم می‌گیرد. اگر در طول برنامه‌های دوم تا پنجم، دیگر اعضای كارگروه فرصت تأثیرگذاری (هرچند كم) بر تصمیم‌گیری‌ها داشتند و در طول برنامۀ ششم، یك تفسیر خاص از متن قانون، مشاركت حداقلی ذی‌نفعان را منتفی کرد، اینك با ایجاد پشتوانۀ قانونی در متن برنامۀ هفتم، رویۀ موجود با قدرت بیشتری تا غیرمشارکتی‌تر شدن نظام EIA و بلااثر شدن كامل آن پیش خواهد رفت.

صرف‌نظر از اینکه آن سازمانِ دارای امضای طلایی کدام سازمان باشد، مادامی‌که همۀ تصمیم‌گیری دربارهٔ آیندۀ پروژه‌ها و طرح‌ها در یک جلسۀ داخل‌ سازمانی (به‌صورت کدخدامنشی، بدون ضابطه، و سلیقه‌ای) اتفاق می‌افتد، بدیهی است که منافع تصمیم‌گیرنده با موضوعاتی مانند شفافیت و مشارکت و پاسخگویی در تضاد قرار بگیرد. این در حالیست که سازمان حفاظت محیط زیست در ایران (و هیچ کشور دیگری در دنیا) نه‌تنها توان اظهارنظر و تصمیم‌گیری دربارۀ ابعاد اقتصادی، فرهنگی-اجتماعی، سیاسی و امنیتی پروژه‌ها در فرآیند ارزیابی را ندارد، بلكه حتی توانایی این سازمان در بررسی و نتیجه‌گیری برای ملاحظات صرفاً محیط‌زیستی پروژه‌ها با توجه به ابعاد پیچیده و گستردۀ فنی آنها نیز در بسیاری از موارد بسیار محدود است. ازاین‌رو، در انحصار گرفتن تصمیم‌گیری توسط سازمان حفاظت محیط زیست، منطقی نیست. کما اینکه در اغلب کشورها نیز این مهم به‌تنهایی برعهدهٔ یک سازمان خاص قرار نمی‌گیرد.

این موضوع نیز جالب توجه است كه سازمان حفاظت محیط‌زیست پس از انتشار نسخۀ اولیۀ برنامۀ هفتم در ۲۷ اردیبهشت‌ماه ۱۴۰۲، بلافاصله و به‌طور ویژه خواستار درج «صدور مجوز توسط سازمان» در متن برنامه شد. سازمان برنامه‌وبودجه نیز این تغییر را بدون اخذ نظر ذی‌نفعان دولتی و غیردولتی انجام داد. این، عمده تلاشی بود که سازمان در این مدت برای تغییر متن برنامۀ هفتم توسعه کرد. گویا موضوع اعطای انحصاری مجوز ارزیابی محیط‌زیستی به‌مراتب از دیگر موضوعات مهم و بحرانی (مانند بحران فرونشست، تغییر اقلیم، تنوع‌زیستی، فرسایش خاك و…) که در متن برنامۀ هفتم هیچ اشاره‌ای به آنها نشده، برای سازمان محیط زیست مهمتر است.

وضعیت بند ب ماده 22 اما از بند الف آن‌هم به‌مراتب وخیم‌تر است. این بند که به ارزیابی راهبردی طرح‌های کلان توسعه‌ای کشور (SEA) می‌پردازد، برای اولین‌بار در تاریخ برنامه‌های توسعه پنج‌ساله، دستگاه‌های اجرایی را مکلف می‌کند که گزارش SEA را جهت تأیید (باز هم یک امضای طلایی دیگر) به سازمان ارسال کند. بررسی سوابق موضوع نشان می‌دهد که اولاً تاکنون حتی یک گزارش SEA در کشور منتشر نشده و مشخص نیست برای چه بخشی از آن باید مجوز گرفته شود، ثانیاً افراد یا بخش متخصصی در زمینۀ SEA در داخل سازمان وجود ندارد که بیشتر و بهتر از نمایندگان دستگاه‌های اجرایی و متخصصین بیرونی به موضوع شناخت داشته باشند تا به خروجی کار آنها مجوز بدهند.

ثالثاً اینجا دیگر صحبت از یک یا دو پروژه نیست که در انتظار مجوز سازمان باشد، بلکه برنامه‌ها و طرح‌های کلان توسعه‌ای پیش روست. نگاهی به سابقهٔ سازمان حفاظت محیط زیست در رویۀ ارائهٔ مجوز EIA نشان می‌دهد که قانونگذاری برای اخذ SEA نه‌تنها از تخریب محیط زیست جلوگیری نمی‌کند، بلکه صدمات جدی به نظام توسعۀ کشور نیز وارد می‌کند. تلاش برای شروع مبحث SEA در ایران البته قابل ستایش است؛ اما وقتی ماهیت داوطلبانه، درون‌دستگاهی، چندوجهی (که وجوه غیر محیط زیستی آن به‌مراتب از EIA جدی‌تر و پررنگ‌تر است)، تخصصی‌ (که حداقل تخصص‌های لازم برای آن در سازمان وجود ندارد) و مشارکتی و شفاف بودن آن (که سازمان از این ارزش‌ها غافل است) درک نشود، درج آن در متن قانون مصوب مجلس، تبعات منفی جدی و ریل‌گذاری معیوبی را به‌دنبال خواهد داشت.

در پایان باید گفت که «فهم نادرست از EIA در ایران» سبب سه دهه سرگردانی عمومی ذی‌نفعان و در نتیجه ناکارآمدی و ایجاد مانع توأمان برای حفاظت محیط زیست و توسعه شده است و ردپای این فهم نادرست در تدوین بندهای الف و ب ماده 22 پیش‌نویس برنامۀ هفتم نیز دیده می‌شود.

درصورتی‌که این ماده با نگارش فعلی در برنامه تصویب شود، آئین‌نامه‌های آتی در چارچوب همین قانون نخواهند توانست کمکی به بهبود شرایط کنند. بنابراین، رویۀ رو به سقوطی پیش گرفته خواهد شد که در آن کارفرمایان پروژه‌ها عمدتاً گرفتار مطالعات بی‌حاصل می‌شوند (و بعضی به‌دنبال راه‌های فشار یا فرار خواهند افتاد)؛ مشاوران غیرمتعهد و سودجو، منافع حاصل از تولید گزارش‌های بی‌محتوا و محرمانه را خواهند برد، سازمان محیط زیست (به عنوان نهاد ناظر) تنها به یک مجوز بی‌حاصل و پُرحاشیه (با مزیت امضای طلایی) قانع خواهد شد و فعالان محیط زیست از بی‌توجهی به بدیهیات محیط زیستی در پروژه‌های توسعه سرخورده می‌شوند. تداوم این مسیر غلط، با خمودگی و بی‌تحرکی، درنهایت مرگ نظام ارزیابی یا بی‌اثر شدن آن را رقم خواهد زد.

لحظۀ سرنوشت‌ساز برای آیندۀ ارزیابی محیط زیستی

دیده‌بان ارزیابی محیط زیستی، این لحظه را یک لحظهٔ تاریخی برای ارزیابی محیط زیستی در ایران می‌داند و امیدوار است که متن ماده ۲۲ در کمیسیون‌ها و صحن علنی مجلس به‌طور مبنایی و منطقی تغییر یابد و به‌ویژه با حذف اختیار و امضای طلایی برای سازمان محیط زیست، راه برای شفاف‌سازی فرایند و مشارکت عموم ذی‌نفعان در آن فراهم شود و از عواقب ناگوار آن جلوگیری شود.

پیام ما نوشت، واقعیت این است که تخریب یا تضعیف جایگاه سازمان به‌هیچ‌وجه مدنظر نیست. شفافیت فرایندها و همچنین بهره‌گیری از مشارکت ذی‌نفعان، نه‌تنها قدرت سازمان حفاظت محیط زیست را کم نخواهد کرد، بلکه کمک می‌کند که این سازمان، ظرفیت‌های خود را برای ایفای نقش مؤثر در جهت حفظ مصالح محیط زیست در فرایند EIA بالاتر ببرد و آیندهٔ بهتری را برای محیط زیست کشور رقم بزند. در این‌ باره، یادگیری از مسیر غلط گذشته و تدوین آئین‌نامه‌های مرتبط بعدی از مسیر گفت‌وگوی ذی‌نفعان و با بهره‌گیری از دانش روز و تجارب جهانی و داخلی، یک ضرورت انکارناپذیر است و امید است که نمایندگان محترم مجلس و متولیان امر در سازمان محیط زیست و دولت، این موضوع را به‌خوبی درک کنند تا EIA در ایران از یک بازی بازنده به یک بازی برنده برای همۀ دغدغه‌مندان توسعۀ پایدار کشور تبدیل شود.

انتهای پیام/